Análise da Elaboração de projetos e as legislações das Políticas Públicas de Gênero e Raça

*Henriqueta R. C. Froz

O tema abordado na unidade 4 foca discussões acerca dos conceitos que contribuíram para a técnica de elaboração de projetos vinculados à promoção da igualdade de gênero e racial. Desta feita, a unidade em apreço teve como propósito abordar uma discussão sobre o processo de construção e a transversalidade de gênero e raça na gestão pública.

De modo específico, a unidade analisa os documentos relativos aos direitos de mulheres e a negros/as, bem como um roteiro para elaboração de projetos com recursos governamentais, além do Modelo de Plano de Ação do II Plano Nacional de Políticas para as Mulheres. Nesse ínterim, merece destaque a análise dos principais conceitos apresentados, quer seja:  

Análise da Formalização de Convênios e da Prestação de Contas, Termo de Cooperação e Termos de Parcerias – Quando abordamos a formalização de convênio, faz-se necessário observar a legislação que a regula. A Portaria Interministerial nº 127, de 29/05/0808, dispõe sobre as normas relativas às transferências de recursos da União, por meio de Convênios, Termos de Parceria, Termos de Cooperação – no caso das Instituições Federais – e Contrato de Repasse. Dessa forma, toda instituição pública ou privada que tiver interesse em receber recursos da União por meio de Convênios deverá se credenciar no Portal dos Convênios pelo sistema SICONV, e se dirigir a uma unidade cadastradora no estado em que estiver localizada.

Portanto, destaca-se Lei de Diretrizes Orçamentárias nº 12.017, de 12/08/09, que descreve as formas de transferências de recursos públicos para as Entidades Privadas sem Fins Lucrativos. Destaca-se ainda, o art. 25 da Lei Complementar nº 101/00, que diz respeito à comprovação da existência da previsão da contrapartida na lei orçamentária dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, onde são abordados, dentre outros, os percentuais da contrapartida, que levam em consideração os critérios, a localização regional das instituições proponentes. Em seguida, o art. 21, da Portaria 127/08 destaca a necessidade de um Plano de Trabalho que contemple os itens preenchidos no SICONV, quer seja: Justificativa para a celebração do instrumento; Descrição completa do objeto a ser executado; Descrição das metas a serem atingidas; Definição das etapas ou fases da execução; Cronograma de execução do objeto e cronograma de desembolso; Plano de aplicação dos recursos a serem desembolsados pela concedente e da contrapartida financeira do proponente.

Balanço do papel dos Indicadores na Formulação de Políticas, Programas e Projetos – Os Indicadores Sociais: Os indicadores são subsídios indispensáveis nos processos de tomada de decisão, nas fases de formulação e na implementação de políticas, programas e projetos. Constituem os instrumentos de descrição e medida: a) das atuais condições de uma dada realidade; b) das mudanças em curso ou resultantes da intervenção em uma dada realidade. Projeto: Seu conceito designa a unidade mínima de destinação de recursos que, por meio de um conjunto integrado de atividades, pretende transformar uma parcela da realidade, suprindo uma carência ou alterando uma situação-problema. Programa: Corresponde a um conjunto de projetos que visam aos mesmos objetivos e que “estabelece as prioridades da intervenção, identifica e ordena os projetos, define o âmbito institucional e aloca os recursos a serem utilizados”.

Balanço das Políticas Públicas de gênero e raça – Corresponde a inserir as perspectivas de gênero e raça no orçamento é, portanto, reflexo da preocupação em implementar tais políticas, garantindo os recursos para sua execução. Ao fazê-lo nominalmente nos orçamentos, os recursos destinados a estas políticas ficam alocados e, por conseguinte, autorizados. Sabe-se que isto não garante a sua execução, mas conforma um parâmetro, a partir do qual a sociedade tem condições de avaliar a atuação da gestão pública em sua implementação. É possível identificar os obstáculos, caso o recurso não seja liberado, apesar de sua política ter sido planejada e orçada. Esta situação significa que o orçamento não pode ser considerado apenas uma peça de cálculo de custos, mas um instrumento de monitoramento da sociedade sobre os gastos.

Uma ferramenta é fundamental para o planejamento da política pública a partir da perspectiva de gênero e raça, com base nestes princípios e diretrizes: o diagnóstico das desigualdades de gênero e raça. Assim, é possível identificar os acessos desiguais ao trabalho, à proteção social, aos recursos produtivos, à propriedade da terra, à moradia, à saúde, à justiça, aos bens e serviços necessários para uma vida digna, ao lazer, ao descanso, à participação política e ao poder, entre outros. Tais desigualdades devem ser alteradas pelas ações do poder público. Parte-se do reconhecimento de que toda política tem impacto sobre as relações de gênero e no enfrentamento ao racismo. Portanto, para realizar o diagnóstico, é preciso obter informação fidedigna sobre a desigualdade de gênero e raça, mediante dados desagregados por sexo e raça/cor. A chamada “cegueira de gênero” ou “cegueira para raça”, no planejamento das políticas públicas, ancora-se em categorias abstratas ou muito gerais de beneficiários/as e públicos-alvo de políticas públicas, como comunidade e família, que não permitem o reconhecimento das desigualdades de gênero e raça.

Balanço da Gestão do II Plano Nacional de Políticas para as Mulheres – A concretização dos objetivos do PNPM exige o investimento de um montante expressivo de recursos não somente por parte da SPM, como também de outros ministérios e secretarias que desenvolvem ações específicas para a promoção da igualdade entre homens e mulheres ou que conseguem, nos programas existentes, tornar realidade a perspectiva da transversalização de gênero. Sendo assim, o II PNPM procura avançar nesta questão, trabalhando para que as ações apresentem um rebatimento orçamentário, tanto em termos de montante de recursos destinados quanto em relação à fonte desses recursos. Isto representa também uma inovação, pois cria a possibilidade de, pela primeira vez, se vislumbrar a estimativa global dos recursos destinados pelo governo federal às atividades voltadas para as mulheres.

Cadastro Único de Convênio (CAUC) – Criado pela Instrução Normativa (IN) nº 1, de 04/05/01, sucedida pela Instrução Normativa nº 1, de 17/10/05, ambas da Secretaria do Tesouro Nacional (STN). O CAUC consiste num subsistema desenvolvido dentro do Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI), disponibilizado em rede a todas as unidades do governo federal e, na internet, no sítio da Secretaria do Tesouro Nacional.

Destra feita perfazem seus objetivos: 1. Simplificar a verificação, pelo/a gestor/a público do órgão ou entidade concedente, do atendimento pelo convenente e pelo ente federativo beneficiário de transferência voluntária de recursos da União, das exigências estabelecidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e demais legislação aplicável, reduzindo assim a burocracia desse processo e o volume de papéis, otimizando o arquivamento e o espaço físico para guarda. 2. Consolidar as exigências da Constituição Federal, da Lei de Responsabilidade Fiscal e de outras fontes legais e normativas necessárias à realização de transferências voluntárias. 3. Clarificar e precisar as exigências da Lei de Responsabilidade Fiscal, evitando-se dúvidas quanto à natureza dos documentos. 4. Ampliar o nível de controle de exigências, possibilitando transparência e exercício de cidadania, na medida em que permite o acesso pela internet. 5. Facilitar a entrega de documentação administrativa, financeira e contábil produzida pelo ente federativo, tais como Relatório de Gestão Fiscal, Relatório Resumido da Execução Orçamentária e Balanço Anual, considerando que o convenente entrega esses documentos uma única vez, e não mais como antes, nos diversos órgãos concedentes.

Compromisso ético – Corresponde ao conjunto de valores morais fundados na lisura e na honestidade, mas como uma atitude de comprometimento da/o gestora/o com os resultados efetivos das ações. Diagnóstico – Consiste na análise da situação-problema ou da realidade sobre a qual se pretende atuar. Essa análise subsidia a formulação de todas as etapas do projeto. Etapas – Cada meta está subdividida em etapas, que dizem respeito a cada uma das ações e atividades que devem acontecer para se atingir a meta. A etapa organiza o que será desenvolvido, e estabelece as prioridades de execução das diferentes partes até que se complete o todo e se realize a meta.

Indicadores – Há indicadores quantitativos e qualitativos. Fazem parte do processo de avaliação de uma política pública. São ferramentas de gestão e instrumentos de controle social que medem um fenômeno, suas alterações, podendo indicar a direção de mudanças necessárias. Os indicadores são elementos concretos, observáveis na realidade, que indicam a medida do sucesso ou do fracasso em relação a objetivos propostos e resultados esperados. A coleta de dados pode ser feita com base em dados federais, estaduais e municipais, por observação, questionários, grupos focais e entrevistas.

Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) – É o conjunto de leis que determina a responsabilidade para conduzir o orçamento público. Nela estão discriminadas as receitas e as despesas de uma administração para o ano fiscal. Orienta a elaboração da lei orçamentária anual, dispõe sobre as alterações na legislação tributária e estabelece a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. É função da LDO adequar as diretrizes e os objetivos do PPA para o período de um ano, indicando as metas e as prioridades e orientando na elaboração do orçamento. É na LDO que ocorre a discussão em torno do cenário macroeconômico de receitas e despesas públicas, no qual se estabelecem a meta de superávit primário, os tetos para despesas e receitas, além dos critérios para contingenciamento.

Lei Orçamentária Anual (LOA) – Estima as receitas que a União deverá arrecadar e fixa as despesas públicas para cada ano. Ela contém o detalhamento da programação dos gastos públicos e deve ser compatível com o PPA, seguindo as orientações e as diretrizes definidas na LDO. A LOA compreende os orçamentos fiscal e de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maior parte do capital social, com direito a voto, além do orçamento da seguridade social.

Metas – Geralmente trazem números, porcentagens e prazos a serem atingidos. Portanto, devem-se ter metas para atingir determinado objetivo. Trazem conteúdos quantitativos e qualitativos. Entretanto, para sua realização devem-se executar algumas atividades. Monitoramento – É um processo permanente de coleta, análise e sistematização de informações e de verificação do andamento de um programa, em comparação com o desempenho pretendido.

Planejamento – Um plano contém os programas, que também abarcam os projetos. Portanto, é a soma dos programas que procuram objetivos comuns, ordena os objetivos gerais e os desagrega em objetivos específicos, que constituirão por sua vez os objetivos gerais dos programas. Ele determina o modelo de alocação de recursos resultante da decisão política e dispõe as ações programáticas em uma sequência temporal de acordo com a racionalidade técnica das mesmas e as prioridades de atendimento. Destaca-se a inclusão de estratégias, isto é, os meios estruturais e administrativos, assim como as formas de negociação, coordenação e direção (Cohen & Franco, 1993:86). Projetos sociais – Constituem uma forma de organizar ações para transformar determinada realidade social. São construções de um grupo de pessoas que deseja transformar boas ideias em boas práticas.

Plano Nacional de Promoção da Igualdade Racial (PLANAPIR) – Tem por propósito indicar aos estados brasileiros objetivos e metas a serem seguidos para superar as injustiças raciais existentes no país por meio da adoção de políticas de ações afirmativas, associadas às políticas universais. É composto por 12 eixos que se subdividem da seguinte forma: a) Eixos Setoriais - Trabalho e Desenvolvimento Econômico (Eixo 1); Educação (Eixo 2); Saúde (Eixo 3); Diversidade Cultural (Eixo 4); Direitos Humanos; Segurança Pública (Eixo 5); Desenvolvimento Social e Segurança Alimentar (Eixo 10); e Infraestrutura (Eixo 11); e b) Eixos Transversais: Comunidades Remanescentes de Quilombos (Eixo 6); Povos Indígenas (Eixo 7); Comunidades Tradicionais de Terreiro (Eixo 8); Política Internacional (Eixo 9); Juventude (Eixo 12).

Plano Plurianual (PPA) – É o principal instrumento de planejamento de médio prazo do governo brasileiro. É considerada a lei de maior alcance para o estabelecimento das prioridades e o direcionamento das ações do governo. O PPA é constituído basicamente por dois grandes módulos: a base estratégica e os programas. Consiste em um planejamento governamental de quatro anos, compreendendo o segundo ano do governo corrente e o primeiro ano do governo subsequente. Estabelece de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da administração pública federal para as despesas de capital, para outras que decorrem delas e as referentes aos programas de duração continuada; Organiza em programas todas as ações desenvolvidas pela administração pública, assegurando seu alinhamento com a orientação estratégica e com as previsões de recursos; Desenvolve e aprimora o planejamento, o orçamento e a gestão por programas em todos os órgãos da administração pública; Torna pública informações referentes à execução dos programas de governo; Estimula a participação de outras esferas de governo e da iniciativa privada como fontes alternativas ao financiamento dos programas; Dota os administradores públicos de sistema gerencial estruturado e atualizado; Desenvolve a administração pública para definir responsabilidades e criar condições para a avaliação e a mensuração dos indicadores e dos efeitos dos programas sobre a sociedade.

Roteiro para elaboração de Projetos – Com vistas à elaboração de projetos, deve-se atender alguns objetivos descritos na ação escolhida, atentando para os critérios estabelecidos nas Chamadas Públicas, nas Normas Técnicas e nos Termos de Referência. Desta feita, as ações contidas no Plano Plurianual (PPA) indicam os objetivos a serem atingidos e norteiam as atividades a serem realizadas.

Por oportuno, identificam-se de forma sucinta, os itens necessários para a elaboração do Projeto Básico e do Plano de Trabalho com foco em gênero e raça, a saber: Para confecção do Projeto Básico, faz-se necessário, dentre outras, as características do projeto pretendido, indicação do Programa e Ação em que se insere a proposta, cronogramas físico e financeiro, valor da contrapartida financeira, já que se trata do local onde devem ser detalhadas todas as informações técnicas necessárias ao apoio financeiro. No que se refere ao Plano de Trabalho, importa algumas planilhas, que buscam contribuir para melhor planejar a implementação do projeto, já que traz os dados cadastrais da instituição proponente e um resumo do projeto, pois é a forma mais objetiva de apresentar o Projeto Básico.

Sustentabilidade – Consiste na relação que o projeto estabelece com a comunidade do seu entorno, cuja participação traz legitimidade ao projeto. É demonstrada também pela relação que ele estabelece com seus parceiros. Sustentabilidade é também a excelência da sua gestão financeira. Por fim, resta pontuar a inter-relação entre o texto e a atuação enquanto gestora. O movimento de luta pela transversalidade de gênero e raça na gestão pública elegeu como áreas prioritárias de atuação a “Elaboração de projetos e legislações”, focando discussões acerca dos conceitos que contribuíram para a técnica de elaboração de projetos vinculados à promoção da igualdade com recorte de gênero e raça.

De modo específico, ao analisarmos os documentos relativos aos direitos de mulheres e a negros/as, os roteiros para elaboração de projetos com recursos governamentais, além do Modelo de Plano de Ação do II Plano Nacional de Políticas para as Mulheres, nos deparamos com planos que resultam de um processo democrático, que envolveram uma participação expressiva de mulheres de todo o país. Como educadora e gestora, tenho o dever de disseminar o assunto a fim de desmistificar os conceitos ideológicos preconceituosos e discriminatórios vindouros e utilizados durante séculos, e que durante todo esse tempo tem contribuído para o fortalecimento das desigualdades.

Assim, entendendo que é através do trabalho e, principalmente da educação que poderemos alcançar melhores posições na sociedade, analisando situações que contribuíram para mudanças nas estatísticas atuais que demonstram que as minorias (étnicas e raciais) e grupos vulneráveis possuem os menores índices de escolaridade e condições sociais do país. Desse modo, ao estudar o ciclo das políticas públicas, abordamos a importância dos indicadores sociais na formulação de políticas, programas e projetos. Dessa forma, poderei abordar o temário em sala de aula, elevando a discussão através de debates, estudos de caso e participação ativa e coletiva dos atores envolvidos no ambiente educacional de modo a contribuir para o ideário de igualdade, respeitando a diversidade e as diferenças do país. 

Por conseguinte, quando aplicadas em classe, os dados estatísticos voltados para o tema favoreceram a busca por um novo paradigma, focado no estabelecimento de formas mais críticas de lidar com a questão da equidade de gênero. Isso sem deixar de lado o aspecto do respeito que o assunto preconiza, bem como a promoção de um ambiente reflexivo, na acepção de ampliar o repertório cultural do educando a partir da experiência com o outro.

*Texto adaptado do Fichamento Módulo V, unidade 4
Fonte: HEILBORN, Maria Luiza; ARAÚJO, Leila; BARRETO, Andreia. Gestão de Políticas Públicas em Gênero e Raça – GPP – GeR: Módulo V. Rio de Janeiro: CEPESC; Brasília: Secretaria de Políticas para as Mulheres, 2010.